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2025

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政府和社會資本合作新機制下如何選擇特許經營者

作者：

國信國際工程咨詢集團股份有限公司 彭云輝 劉艷芳 王勇

本文發(fā)表于《招標采購管理》2025年第1期 總第150期

摘要：《國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》和《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》為政府和社會資本合作新機制下特許經營者的選擇機制提供了明確的指導，涉及招標主體、前提條件、選擇方式、民企參與和評定標準等關鍵要素，旨在確保特許經營者選擇過程的公平性。盡管如此，在實際操作中特許經營者選擇仍存在法律體系不明確、監(jiān)管體系不健全和技術指導不足等問題。本文深入分析了上述的規(guī)定，并針對實操中出現(xiàn)的問題提出了改進建議，以期推動特許經營者選擇機制的完善，促進政府和社會資本合作模式的健康發(fā)展。

關鍵詞：特許經營者；公開競爭方式；談判

引言

隨著《國務院辦公廳轉發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號，以下簡稱《115號文》）和《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》（國家發(fā)展改革委等6部委2024年第17號令，以下簡稱《17號令》）的相繼發(fā)布，特許經營者選擇機制得到了進一步規(guī)范。然而，實際執(zhí)行中的問題仍需深入探討和解決。

  1. 明確的事項
  2. 招標主體

《17號令》第十條和《115號文》第五條明確，特許經營項目的招標采購主體為實施機構，包括行業(yè)主管部門、事業(yè)單位等，由縣級以上人民政府授權明確其職責范圍。

  1. 前提條件

《17號令》第十六條和《115號文》第八條指出，實施機構在特許經營者招標前，必須取得特許經營方案的審定文件。即特許經營方案的審定文件應當作為公平選擇特許經營者的前提要件。

  1. 選擇方式

《17號令》第三條、第十六條和《115號文》第八條強調，實施機構應采用公開競爭方式依法選擇特許經營者，包括公開招標、談判等。

  1. 民企參與

《17號令》第十八條和《115號文》第四條鼓勵民營企業(yè)通過直接投資或者獨資、控股、參股等方式積極參與特許經營項目。并以《支持民營企業(yè)參與的特許經營新建（含改擴建）項目清單（2023年版）》（以下簡稱《清單》）的方式提出了不同類型項目對民營企業(yè)參與的要求。

  1. 評定標準

《17號令》第十九條和《115號文》第八條均提出，將項目運營方案、收費單價、特許經營期限等作為選擇特許經營者的重要評定標準，擇優(yōu)選擇具有相應管理經驗、專業(yè)能力、融資實力以及信用狀況良好的特許經營者。

二、執(zhí)行過程中存在的問題

1. 適用法律體系的問題

我國關于招標采購現(xiàn)行的法律體系主要包括《招標投標法》和《政府采購法》。特許經營者招標采購屬于采購工程還是服務存在爭議。在實操過程中有認為屬于采購服務、應當以《政府采購法》為主，有認為屬于采購工程、應當以《招標投標法》為主。《17號令》中提到的招標、談判等公開競爭方式中的招標是指《招標投標法》中的公開招標方式，還是《政府采購法》中的公開招標方式；談判是指《政府采購法》中的競爭性談判，還是也包含了競爭性磋商，或其他談判方式？這導致了法律適用上的爭議。

筆者認為，采用公開招標方式選擇特許經營者應當適用于《招標投標法》?！?7號令》第十六條提到的談判，是《國家發(fā)展改革委等部門關于嚴格執(zhí)行招標投標法規(guī)制度進一步規(guī)范招標投標主體行為的若干意見》（發(fā)改法規(guī)規(guī)〔2022〕1117號）中提到的非招標方式的一種。但是由于目前尚未出臺談判的適用條件、程序和要求，導致選用談判方式在實際操作中缺乏明確的法律依據(jù)和指導。

  1. 監(jiān)管體系尚未健全

特許經營者招標是否屬于強制依法必須招標范圍，是否應接受公共資源交易平臺監(jiān)管，也是實操過程中爭議的問題。

《招標投標法》第三條和《招標投標法實施條例》第二條、第三條明確了強制依法必須招標的范圍，但是未明確特許經營者招標是否屬于強制依法必須招標的范圍。建立強制招標制度是實現(xiàn)公共采購立法目的的需要，強制招標的范圍不限于工程建設項目，有關法律行政法規(guī)和國務院規(guī)定已將強制招標的范圍擴大到特許經營權等領域。例如《市政公用事業(yè)特許經營管理辦法》（建設部令第126 號）第八條和《收費公路管理條例》（國務院令 第417號）第十一條、第十九條均明確將選擇市政公用事業(yè)特許經營投資者或經營者、經營性公路建設項目投資者、轉讓收費公路權益的列入強制招標范圍。

《國家發(fā)展改革委關于修訂印發(fā)〈全國公共資源交易目錄指引〉的通知》（發(fā)改法規(guī)〔2023〕1551號）中明確將基礎設施和公用事業(yè)特許經營權授予列入無形資產交易，納入公共資源交易平臺監(jiān)管。但是由于各地公共資源交易平臺的監(jiān)管體系建設不完善，導致特許經營者招標時只能選擇工程建設項目類或者政府采購項目類交易系統(tǒng)操作，而上述交易系統(tǒng)大多為電子化系統(tǒng)、有固定模板，不適用于特許經營者招標，難以落實監(jiān)管責任。

以北京市公共資源交易服務平臺為例，分平臺系統(tǒng)包含了工程建設項目類交易系統(tǒng)、政府采購項目類交易系統(tǒng)、國有土地使用權出讓系統(tǒng)、國有產權交易系統(tǒng)、碳排放權交易系統(tǒng)、礦業(yè)權交易系統(tǒng)，尚無適用于特許經營權的無形資產交易系統(tǒng)。

  1. 尚無可參照的示范文本

國家尚未發(fā)布關于特許經營者招標采購相關的示范文本，各地關于特許經營者招標文件的標準要求和監(jiān)管尺度各有不同，執(zhí)行過程中差異較大，部分項目投標報價因子的設置與項目后期執(zhí)行關聯(lián)性不強、招標形同虛設。

三、相關意見和建議

1. 進一步完善法律法規(guī)

建議在《招標投標法》及《招標投標法實施條例》修訂過程中明確基礎設施和公用事業(yè)特許經營權授予屬于強制依法必須招標的范圍。出臺相關的法律法規(guī)，進一步明確談判等非招標方式的定義、適用情形、程序、時限要求等。

同時，建議特許經營方案的審定部門在批復特許經營方案時應明確選擇特許經營者的方式及依據(jù)的法律體系，以便于后續(xù)選擇特許經營者的招標采購有法可依。

  1. 完善公共資源交易平臺的監(jiān)管體系

建議各地公共資源交易服務平臺完善無形資產交易的監(jiān)管體系。設置專門的無形資產交易系統(tǒng)，或者在工程建設類交易系統(tǒng)中專門設置針對特許經營者招標的分系統(tǒng)。

  1. 發(fā)布相關的示范文本

建議相關監(jiān)管部門盡快編制并發(fā)布《特許經營者招標文件示范文本》，提供標準化的招標文件模板，以規(guī)范和指導特許經營者的招標采購活動。

  1. 特許經營者招標時評標因素的設定

選擇特許經營者招標時建議根據(jù)《清單》的要求，將對民營企業(yè)股權占比要求作為資格條件或“*號條款”要求。如污水處理項目，污水管網項目，城鎮(zhèn)供水、供氣、供熱項目等民營企業(yè)股權占比應不低于35%。采用特許經營模式主要為了發(fā)揮社會資本在融資、專業(yè)、技術和管理方面的優(yōu)勢，提高公共服務質量和效率。因此選擇特許經營者設置資格要求時，其擁有的同類項目業(yè)績經驗也可以作為一項資格要求。

此外，選擇特許經營者招標設置報價因子可根據(jù)項目的特點，設置收費單價、特許經營期限等單因素或多因素報價因子；但設置多因素報價因子時應充分考慮各因素對項目的影響程度；且設置的報價因子應當與項目的后期執(zhí)行具有強關聯(lián)性。商務評分因素可重點考慮企業(yè)綜合實力，信用評級狀況和融資實力。技術評分因素可重點考慮項目的運營方案、特許經營者的項目管理經驗、專業(yè)運營能力、處理工藝和運營成本等。